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2012縣市教育力大調查─5都17縣市 決戰「有感」教育力

作者: 陳雅慧(親子天下雜誌 37期)
2012縣市教育力大調查─5都17縣市 決戰「有感」教育力

2012年台灣縣市教育力調查結果揭曉,整合後的五都只有台北市進入前五強,「窮縣翻身」的苗栗縣拿下第三,兩年前幾近吊車尾的彰化縣躍升第五。愈來愈多縣市長開始在意教育政策能否「有感化」?這樣的政策將帶台灣教育走向什麼未來?

採訪│張瀞文、李宜蓁、林韋萱、王韻齡 研究│張則凡、黃啟彰

「十三年後,到二○二五年,台灣將正式成為超高齡社會。人口中,每五人中的一人,是六十五歲以上老人。那時高中畢業生人數,將只剩下去年的一半。如果不能從現在起努力培養和教育『每一個』孩子,他們扛不起我們的未來!」台北市教育局長丁亞雯語重心長的點出國民教育往下扎根的迫切重要性。

兩年前,二○一○年七月,《親子天下》雜誌首次公布「台灣縣市教育力調查」結果(見親子天下 2012年縣市教育力總成績單完整表單)。從四個面向:政府投入和領導者滿意度、閱讀力、教學力和弱勢關懷力,蒐集四十幾個指標檢驗各縣市在教育上的投入和成果。最近兩年內明顯看到縣市政府逐漸扭轉過去重視「看得見」的硬體建設,蓋蚊子館、牌樓;轉向經營「看不見」的教育力成績單。

愈來愈多縣市長提到任內最滿意的政績時,零到十五歲國民教育相關的投入成果成為大力行銷的施政重點。嘉義市將自辦教學卓越計畫與火車站附近都更案,並列為市長黃敏惠最滿意的政績。雲林縣長蘇治芬將改善國中小學圖書館環境和整治縣內排水視為重要成就。花蓮縣長傅崐萁去年編列三億元預算高調推動「零元上學」:免學費、免書費、免課輔費、免營養午餐費,強調投資下一代。

教育的投入往往看不到立即的成果,需要耐心等待才能收割,但縣市長每四年就必須接受選民檢驗。因此,如何推動「有感」教育政策,回應選民需求的教育投資,成了縣市長們最大的挑戰。

二○一二年《親子天下》「縣市教育力大調查」蒐集政府公部門統計資料、發出二十二縣市縣市長問卷、近兩萬份全國老師、校長和家長代表問卷,評量縣市在國民教育政策上的投入和教育競爭力的呈現。調查結果揭示了縣市長對「有感」教育力的重視,以及教育政策如何「有感」施政的三個新趨勢。

「有感」教育力趨勢一 五都整合遇瓶頸:僅台北市入榜五強

二○一二年縣市教育力前五強,第一名由台北市蟬聯。第二名新竹市、第三名苗栗縣。嘉義市和彰化縣首次進榜,分列第四、第五。引人注目的是,五都中只有台北市維持第一。二○一○年第四名台中市、第五名新北市和高雄市,這次紛紛掉出五強榜外。

五都當中,四都跌出五強,主要原因就是整合的過渡期尚未結束,包括縣市內公務體系整併、資源重分配和新首長的磨合。

高雄市:一加一小於二

高雄市這次排名第八,在二○一○年的調查中,高雄市第五、高雄縣則是第十,整合後成績算持平。最明顯的退步在於原高雄縣加入後的「新」高雄市,教師和校長對陳菊市長的滿意度降低,高雄市在政府投入和領導者滿意度於二十二縣市中排第二十一。

高雄市政府內現在都用「原市」、「原縣」來區別升格前的高雄市和高雄縣。原高雄市政府教育局一位基層科員抱怨:「合併後,高雄市是存續單位,我們到原高雄縣政府辦公室時,覺得好像到了無政府組織,大家都不做事,等著高雄市分配工作。」

資源重新分配也是一大艱困任務。原高雄縣鳳山一所國中的學務主任抱怨,高雄市老師福利比較好,比方說有交通津貼、研習時有代課老師的補助等,但是高雄縣升格後,老師們並沒有享受到相同福利。「從預算看,升格後一加一並沒有等於二,是一.七五,」高雄市教育局一位督學說。

升格的挑戰除了人的整合、錢的分配,還有制度調整的過渡。原高雄縣的學校併入高雄市之後,學校的經費從補助改為預算制。每年剩餘經費可以滾入校內基金,因此,校長必須要有規劃的能力,新制讓許多學校校長老師很不習慣。

台南市:弱勢關懷奪佳績

而整合後的台南市這次和高雄市並列第八。在二○一○年,整合前的台南市排名第十一名,台南縣則是第二十名,台南市整合後今年整體成績其實是進步的。

台南市在教學力和弱勢關懷力,分別拿下第三和第二的好成績。特別突出的成績是各項全國競賽如閱讀磐石獎、教學卓越獎表現優異所致。

新北市:輸在關鍵民意

兩年前縣市教育力調查,新北市長仍是周錫瑋,靠閱讀力第二,奪下總體第五名。這一次朱立倫上任,總成績卻跌到第十一,主要就是校長、教師、家長代表等各項民調數字的滑落造成。

分析新北市今年的成績單,閱讀力仍舊拿下第二,教學力第七也大幅進步、弱勢關懷力第六也比上一次進步。

唯一明顯退步是在政府投入和領導者滿意度的面向。新北市校長認為市長重視國民教育投資的比率為七成八,和澎湖縣並列全國最低。去年年底新北市爆發校長介入營養午餐弊案,超過十分之一新北市校長被約談,大幅影響校長士氣,案發時教育局的處理態度,讓許多校長覺得沒得到該有的支持。

今年六月,朱立倫積極推動公共托育政策,卻公開指責新北市部分校長「無同理心、無愛心,不配合政策。」也引起校長反彈。

新北市校長士氣低落,退休人數暴增,今年九月開學後將有四分之一的國中小校長是新任校長。「市長只重視自己競選時提出的托育政策,但是不重視國民教育,」新北市一位資深校長抱怨。

新北市學校家長代表對於市長的教育政策滿意度也偏低,滿意比率只有五成。

台中市:五都之末,前段班拉不動後段班

台中市今年的成績在五都中墊底,總成績第十九。上一次調查,台中市第四,但是台中縣則是吊車尾,和澎湖縣並列最末第二十四名。整合後的台中市前段班要帶後段班是很大的挑戰。

今年,台中市主要是政府投入和領導者滿意度第十七和弱勢關懷力第十九兩項成績拉低排名。台中市教育預算扣除人事和退撫支出,佔總預算比率只剩下五.○三%,全國最低。今年六月,立法院教育文化委員會和教育部次長陳益興考察台中,參訪原台中縣小學的時候,校長還當面在陳益興和媒體面前,拿出校舍剝落的磚塊陳情,用苦肉計向中央討整修預算。另外,弱勢關懷力的成績第十九,影響最大的是在「友善校園」學生事務與輔導工作教育部評鑑得分,以及弱勢學生照顧的教育部評鑑成績都不理想。

「有感」教育力趨勢二 教育政策「有感化」:從「量化」邁向「質化」的挑戰

教育政策「有感化」,這幾年幾乎成為「窮縣翻身」的成功模式。發揮得最為淋漓盡致的就是苗栗縣。苗栗縣前年教育力調查以黑馬之姿拿下第二,今年第三。透過鐵腕執行力,辦理全國性大型活動增加曝光率、積極參加比賽爭取好成績、免費營養午餐、免費課輔、免書費……績效和效能都能「被看見」。「花蓮縣、新竹縣都走這種『劉政鴻模式』,」苗栗縣一位地方記者觀察。

《親子天下》記者到南部縣市採訪時,其他縣市也都很關心,會主動打聽:「苗栗縣今年第幾名?」

去年七月上任的苗栗縣教育處長劉火欽今年接受訪問時,首先就擔心:「上一次調查時,我們有免費營養午餐政策,這次沒有新的免費政策,很擔心成績退步……」

仔細觀察今年的總排名,從兩年前幾近吊車尾躍升到第五名的彰化縣,教育力的施政和著力方向:籌辦大型活動、踴躍參加比賽、花大錢買書……也或多或少參雜了「劉政鴻模式」的影子。

教育政策「有感化」,讓教育的投資開始有機會超越硬體的造橋鋪路,成為縣市長民選時「拿得出去、看得見」的政績。但也被批評為放煙火而不扎實的教育投入。

曾經擔任台東教育處長,目前在台東大學教育系任教的汪履維分析,強調立即可以被看見的教育投資雖然效應短,但教育議題被觸動後,對長期發展還是有幫助。「但應該開始想下一步,因為教育的核心還是在教師、教學以及家長觀念。若沒有往進一步目標反省,馬上就會遇到瓶頸,」汪履維說。

「有感」教育力趨勢三 十二年國教:扭轉富都窮縣教育生態

十二年國教雖然二○一四年上路,但不少縣市已經開始投資,改變國中老師教學和提升縣立、市立高中辦學品質。這些改變雖然在這一次的教育力調查中,仍看不到具體影響。但從各縣市的政策作為和資源分配,可以觀察有遠見的縣市長和教育局處長早已經開始布局。

經費和資源豐富的直轄市:台北市、新北市和高雄市是目前最積極的三個縣市。

台北市:重金投資教學和課程

台北市教育局長丁亞雯上任後就以台灣教育的「領頭羊」自我期許。不斷的丟出新的想法,「國中課程活化」、「校長走察」……都是有預算、有工作坊的實際行動。

上任一年,丁亞雯已和教育局副局長率領校長、老師和教育局行政主管到美國紐約考察特色高中的入學招生辦法;到上海觀摩國中小閱讀教學策略;到日本實地見證東京大學佐藤學教授引領的學習共同體革命。副局長馮清皇人還在日本參訪時,就已經接到行動派局長丁亞雯的電子郵件詢問:「回來何時開會分享?台北市可以怎麼做?」

另外,台北市還編列五年六億元的預算投入「高中職領先計畫」協助高中職發展校本課程。「通過計畫的高中職每年會有五百萬元經費、三年一千五百萬元,三年會有六十所學校參加。這筆錢對高中職很重要。「目前台北市的公立高中,一年學校可以發展課程和教學的預算也不超過百萬,你可以知道五百萬有多麼多!」丁亞雯說。

新北市:要把最好的學生留下來

另外,緊鄰台北,每年都必須面對最好的學生跨河往台北市明星高中挪動的新北市,也有很高的企圖心。新北市為了留住最好的學生,將在四年內大手筆投入十五億經費發展「高中職旗艦發展計畫」和台北市一較上下。

但是一位新北市市立高中校長還是憂心:「明星高中品牌累積是長期的。而且新北市到台北市太近,捷運十分鐘就能抵達。這樣的改變,不是幾年就能扭轉。」

但是和其他縣市相比,相對擁有較豐富資源的新北市,已經開始動起來,成果值得觀察。

高雄市:漸進政策導正明星高中迷思

高雄市則是因為三年前率先推動樂學計畫,用漸進式的免試入學政策,為十二年國教鋪好路。樂學計畫統計每一所高中的新生來源國中,統計之後分配給對應學校相同比率的名額。然後逐年提高免試入學名額,讓沒有參加計畫的明星高中擔心好學生先被選走,願意增加免試名額。用漸進式的政策淡化家長迷信明星高中職的現象,習慣就近入學。

高雄市現在除了第一志願雄中和雄女之外,第二志願以後的排名幾乎已經模糊。學生會依照居住地點選擇適合學校。在今年教育部推動的十二年國教宣導時,高雄市就被選為標竿的示範縣市。

高雄市投入高中職均優計畫的經費每年只有八千多萬,但是教育局主動媒合大專院校和高中職策略聯盟,為學校爭取經費以外的資源。

相較於台北市、新北市和高雄市的雄厚資源和企圖心,經費困窘的縣市正面對學生流失的嚴厲挑戰。

窮縣學生恐怕更快流失

嘉義縣長張花冠擔心:「十二年國教的推動,到底是嘉義縣的活路還是壓垮嘉義縣教育的最後一根稻草?」嘉義縣和嘉義市在十二年國教中屬於同一個招生區,但是該區的第一志願高中在嘉義市。縣市為了明星高中的分配名額屢有爭議。

「深深感受嘉義縣只有自立自強,努力爭取資源提升縣立公私立高中職優質化,預計三年內爭取和投入九千萬,」張花冠感嘆。

苗栗縣教育處長劉火欽也有同樣的擔心,新竹市、新竹縣和苗栗縣是同一個免試招生區,「苗栗縣前三志願的學生都去新竹市了,我們最關心的就是如何把PR九○(學業成績前一○%)的學生留下。」

非都會區的縣市若是沒有優質的高中,學生可能從國小和國中就會跨區就讀,爭取比較好的升學機會。學生辛苦、學校減班、縣市將會面臨學生流失的挑戰。愈早投資改善國中和高中課程和教學品質的縣市,將愈有可能是未來的贏家。

愈多縣市首長重視教育和投資教育是一個契機,但是如何平衡「有感」教育政策拚過頭的危機,是迫切的挑戰。

「免費政策」只是短跑策略

新竹市教育處長蔣偉民更直指:「現在教育最大的危險是有免費政策,沒有教育政策。學校的行政人員都很忙,都在忙無關教學的事務,因為學校很容易動員,各處室都有需求……應該正本清源還給學校一個教育的環境。」

台灣師大教育政策與行政研究所名譽教授、前任台灣地方教育發展學會理事長謝文全建議,國民教育基本上都是免費,要付費的項目也不多。比方說營養午餐、書等。各縣市競相加碼,像競爭加一些紅花綠葉,但是未來還能再加什麼呢?

謝文全認為,長期來看只有投資在軟實力,要分析各個縣市的學生需要什麼?每一個縣市都不相同,針對學生的需求投入,才是縣市經營教育應該著力的方向。

「有感」的縣市教育力,當然可以靠許多「免費」的政策奏效。但是教育是一場馬拉松,免費的效果只能在短跑展現。《親子天下》教育力的調查,希望讓更多縣市能夠將資源挪移到看不見的教育競爭力,也期待愈來愈多縣市領導者願意投入跑馬拉松的毅力,為教育扎根、播種、等待下一代的結果開花。

◆2012縣市教育力總排名TOP 5

‧第1名台北市 

‧第2名新竹市

‧第3名苗栗縣

‧第4名嘉義市

‧第5名彰化縣

◆2012縣市教育力進步最多TOP 3

‧彰化縣(從第22名到第5名)

‧花蓮縣(從第18名到第6名)

‧嘉義市(從第13名到第4名)

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8則留言/看更多留言

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  • emily g

    好棒的文章,真的很值得分享!

    2016-03-20 檢舉
  • Vickie Chiou

    很實用的文章!!!!!

    2016-03-04 檢舉
  • Joanna Yu

    讚+分享

    2015-09-17 檢舉
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